A medida compensatória como forma alternativa de reparação de danos a União

Os mecanismos de incentivo fiscal previstos na Lei do Audiovisual, Lei Federal nº 8.685/93, autorizam o abatimento, a dedução ou a utilização de parte do imposto de renda devido pelo contribuinte para a aplicação em projetos audiovisuais brasileiros. Por esta razão, tais recursos sujeitam-se à obrigatoriedade da prestação de contas junto à Administração Pública e, também, ao Tribunal de Contas da União.

Como preceitua nossa legislação, quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes, sob pena de instauração de tomada de contas especial para a reparação dos danos ao patrimônio público ou, ainda, de propositura da ação judicial para o mesmo fim.

Restando configurada malversação das verbas públicas postas à disposição do projeto, é possível concluir que o patrimônio público foi alvo de dano material pelo proponente, sendo este responsável por ressarci-lo.

Como se sabe, o ressarcimento ao erário visa reparar prejuízos causados ao Estado por atos ilícitos, sejam eles infrações administrativas ou meros atos de gestão irregular de valores que possuem natureza pública, como no caso de mau uso dos mecanismos fiscais de incentivo.

Nossa legislação, contudo, avança para a possibilidade de permitir o uso de medidas compensatórias como forma complementar, alternativa e/ou substitutiva de ressarcimento, o que ainda faz mais sentido na área cultural, tendo em vista o artigo 215 da Constituição Federal.

Nessa linha, procedimentos alternativos à reparação dos danos em pecúnia vêm ganhando espaço no sistema jurídico brasileiro, tal como já ocorre na Lei Federal nº 13.019/14, que regulamenta as parcerias entre a Administração Pública e entidades privadas sem fins lucrativos. Conforme indica o seu artigo 72, § 2º, “Quando a prestação de contas for avaliada como irregular, após exaurida a fase recursal, se mantida a decisão, a organização da sociedade civil poderá solicitar autorização para que o ressarcimento ao erário seja promovido por meio de ações compensatórias de interesse público, mediante a apresentação de novo plano de trabalho, conforme o objeto descrito no termo de colaboração ou de fomento e a área de atuação da organização, cuja mensuração econômica será feita a partir do plano de trabalho original, desde que não tenha havido dolo ou fraude e não seja o caso de restituição integral dos recursos”.

A mesma lógica foi adotada na recente Instrução Normativa 05/2017 do Ministério da Cultura, que concretiza procedimentos para viabilizar o mecanismo de incentivo fiscal previsto no Capítulo IV da Lei Federal nº 8.313/91 (Lei Rouanet), sendo disposto em seus artigos 43, § 9º e 54 o seguinte:

“Art. 43. Os projetos culturais terão sua execução acompanhada de forma a assegurar a consecução do seu objeto, permitida a delegação, conforme previsto no art. 8º do Decreto nº 5.761, de 2006.

  • 9º Na fase de execução, verificadas impropriedades no cumprimento das medidas de acessibilidade, de democratização do acesso ou do plano de distribuição, o proponente poderá oferecer medida compensatória, para ser concretizada dentro do prazo de execução do projeto, com aderência ao objeto aprovado.

(…)

Art. 54. Quando a decisão de que trata o art. 51 for pela reprovação da prestação de contas, a cientificação do proponente conterá intimação para, no prazo de 20 (vinte) dias, a contar do dia seguinte ao registro da decisão no Salic:

I – recolher os recursos que tenham sido irregularmente aplicados, atualizados desde a data do término do prazo de captação pelo índice oficial da caderneta de poupança; ou

II – apresentar proposta de ações compensatórias para conclusão do objeto de projeto com execução regularmente iniciada.”

O ressarcimento, no caso de ação compensatória, poderá ser substituído pelo cumprimento integral do objeto cultural, às expensas do proponente, de forma a atingir integralmente às finalidades da Lei Rouanet e, quiçá, da Lei do Audiovisual, caso o mesmo procedimento seja também observado pela ANCINE.

Vale mencionar que o uso de medidas compensatórias abarca outros ramos do Direito que, mesmo sob fundamentos distintos, visam recuperar danos e ressarcir prejuízos através da celebração de Termos de Ajustamento de Conduta para a proteção do meio ambiente e para a defesa do consumidor, por exemplo. Nesta seara, a impossibilidade de recuperação total de bens ambientais justifica o uso de medidas compensatórias como forma de reparação civil pelo dano causado frente às empresas privadas que causam lesão ao meio ambiente, contrabalanceando os danos sofridos e mitigando-os no caso concreto.

A própria ANCINE, através da Instrução Normativa nº 118/15, que dispõe sobre o procedimento de celebração e acompanhamento de Termo de Ajuste de Conduta no âmbito da Agência, possibilita ao agente econômico firmar o TAC para adequar as suas condutas à legislação pertinente, obrigando-o a executar ações que impliquem benefícios ao setor regulado e/ou melhorias de serviços, sendo viabilizada a via da medida compensatória para os casos nela tratados.

Sendo assim, em respeito ao princípio da isonomia que deve nortear os atos da Administração, é imperioso que a ANCINE acompanhe a legislação e possibilite, através de regulamentação pertinente, meios legais para que o ressarcimento ao erário seja promovido por meio de ações compensatórias no setor audiovisual, ainda que vinculados ao projeto do proponente, ressalvados os casos de improbidade administrativa, dolo ou má-fé.

Ao viabilizar ao proponente a ação compensatória como procedimento alternativo à reparação de danos, a legislação cria um mecanismo que, além de fomentar a atividade econômica cultural do país, preservando pela permanência das empresas e das entidades de finalidade cultural, também resguarda o interesse último da lei e da Constituição Federal, que é o de garantir a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, apoiando e incentivando a valorização e a difusão das manifestações culturais em todo Estado Brasileiro.

Kátia Regina C. Catalano
Gerente da área de Direito Público
katia.catalano@cqs.adv.br
Cesnik, Quintino & Salinas Advogados

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